最高人(rén)民(mín)法院民(mín)一庭負責人(rén)就(jiù)《最高人(rén)民(mín)法院關于審理(lǐ)建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)适用法律問(wèn)題的解釋（二）》答記者問(wèn)

時效性：現行有效

發文機(jī)關：最高人(rén)民(mín)法院

發文日(rì)期：2019年(nián)01月03日(rì)

施行日(rì)期：2019年(nián)01月03日(rì)

　　爲正确審理(lǐ)建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)，依法保護當事(shì)人(rén)合法權益，維護建築市場秩序，促進建築市場健康發展，根據《中華人(rén)民(mín)共和國(guó)民(mín)法總則》《中華人(rén)民(mín)共和國(guó)合同法》《中華人(rén)民(mín)共和國(guó)建築法》《中華人(rén)民(mín)共和國(guó)招标投标法》《中華人(rén)民(mín)共和國(guó)民(mín)事(shì)訴訟法》等法律規定，經最高人(rén)民(mín)法院審判委員(yuán)會第1751次會議(yì)討(tǎo)論，通過了《最高人(rén)民(mín)法院關于審理(lǐ)建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)适用法律問(wèn)題的解釋(二)》(以下簡稱《解釋》)。值此司法解釋公布之際，最高人(rén)民(mín)法院民(mín)一庭負責人(rén)就(jiù)《解釋》的有關問(wèn)題接受了記者采訪。
 

　　記者：請(qǐng)介紹一下《解釋》出台的背景。

　　答：長期以來(lái)，最高人(rén)民(mín)法院高度重視建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)審判工(gōng)作(zuò)，指導各級人(rén)民(mín)法院審理(lǐ)了大(dà)量建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)，針對司法實踐中帶有普遍性的問(wèn)題出台了一系列司法解釋和司法政策。2004年(nián)，最高人(rén)民(mín)法院制定了《關于審理(lǐ)建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)适用法律問(wèn)題的解釋》(以下簡稱《建設工(gōng)程司法解釋(一)》)，于2005年(nián)1月1日(rì)起施行。《建設工(gōng)程司法解釋(一)》對統一法律适用、保障工(gōng)程質量、規範建築市場、保護各類主體(tǐ)尤其是農民(mín)工(gōng)等弱勢群體(tǐ)合法權益發揮了重要作(zuò)用。自(zì)《建設工(gōng)程司法解釋(一)》施行十四年(nián)來(lái)，建築市場發生(shēng)了新變化、司法實踐出現了新問(wèn)題、管理(lǐ)政策有了新突破，進一步制定和完善建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛領域的司法解釋，指導全國(guó)法院加強建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)審判工(gōng)作(zuò)，具有重要的現實意義。

　　制定《解釋》是貫徹中央方針政策，促進建築業持續健康發展的重要抓手。建築業是國(guó)民(mín)經濟支柱産業，對吸納農村轉移勞動力、帶動關聯産業、促進經濟社會發展、推動城(chéng)鄉建設和民(mín)生(shēng)改善的作(zuò)用愈加突顯。改革開放(fàng)以來(lái)，我國(guó)建築業取得(de)了長足發展。據統計(jì)，1978年(nián)，我國(guó)建築業增加值爲139億元，占GDP的比重爲3.8%。到2017年(nián)，我國(guó)建築業增加值達到55689億元，年(nián)均增速爲16.6%，占GDP的比重達到6.7%。我國(guó)推進城(chéng)市化進程、實施“鄉村振興戰略”和“一帶一路(lù)”戰略、開展供給側結構性改革、促進經濟提質增效都(dōu)離(lí)不開建築業的健康發展。

　　制定《解釋》是适應建築業投資經營方式和監管政策變化的客觀需要。我國(guó)正在開展工(gōng)程建設項目審批制度改革試點工(gōng)作(zuò)，加快(kuài)推進工(gōng)程總承包模式，在基礎設施和公共服務領域推進政府與社會資本合作(zuò)。2017年(nián)，國(guó)務院辦公廳下發《關于促進建築業持續健康發展的意見(jiàn)》，優化、放(fàng)寬資質資格管理(lǐ)。2018年(nián)3月，國(guó)家發改委頒布《必須招标的工(gōng)程項目規定》，大(dà)幅度提高必須招标工(gōng)程的金額。2018年(nián)5月，國(guó)務院辦公廳下發《關于開展工(gōng)程建設項目審批制度改革試點的通知》，試點取消建設工(gōng)程施工(gōng)合同備案制度，對民(mín)間投資的房(fáng)屋建築工(gōng)程試行由建設單位自(zì)主決定發包方式。2018年(nián)9月，住房(fáng)與城(chéng)鄉建設部作(zuò)出《關于修改〈房(fáng)屋建築和市政基礎設施工(gōng)程施工(gōng)招标投标管理(lǐ)辦法〉的決定》，決定删除該辦法第47條第1款中的“訂立書(shū)面合同後7日(rì)内，中标人(rén)應當将合同送工(gōng)程所在地的縣級以上地方人(rén)民(mín)政府建設行政主管部門(mén)備案”的規定。在經營方式和管理(lǐ)政策不斷發展變化的同時，《合同法》《建築法》《招标投标法》等法律法規并無變化，如(rú)何做好二者銜接，需要進一步發揮司法智慧，提出司法方案。

　　制定《解釋》是應對建設工(gōng)程施工(gōng)糾紛案件(jiàn)司法審判面臨挑戰的客觀要求。《建設工(gōng)程司法解釋(一)》施行十四年(nián)來(lái)，建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)數量和涉案标的額雙雙大(dà)幅上升，新類型案件(jiàn)、新問(wèn)題不斷湧現，爲統一建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛裁判标準提出了新的挑戰。2017年(nián)，全國(guó)法院審理(lǐ)一審建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)10.29萬件(jiàn)。2018年(nián)，全國(guó)法院審理(lǐ)一審建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)11.32萬件(jiàn)。建設工(gōng)程施工(gōng)合同履行期間長，影(yǐng)響因素多，涉及的管理(lǐ)性規定多，實踐中違法建築、明招暗定、“黑(hēi)白(bái)合同”、非法轉包、違法分(fēn)包等問(wèn)題突出，認定事(shì)實與适用法律難度很大(dà)。訴訟中的合同效力問(wèn)題、鑒定問(wèn)題、損失賠償問(wèn)題、優先權行使條件(jiàn)問(wèn)題、實際施工(gōng)人(rén)權利保護問(wèn)題等缺乏統一裁判規則。建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛與商品房(fáng)買賣合同糾紛、民(mín)間借貸糾紛、勞動争議(yì)糾紛、執行異議(yì)之訴糾紛等相(xiàng)互交織，處理(lǐ)難度增大(dà)。一些帶有普遍性的問(wèn)題，亟需統一裁判标準。
 

　　記者：請(qǐng)介紹一下《解釋》制定的過程。

　　答：最高人(rén)民(mín)法院高度重視《解釋》起草工(gōng)作(zuò)，早在2012年(nián)就(jiù)啓動了《解釋》立項，于當年(nián)拟出征求意見(jiàn)稿，征求各高院意見(jiàn)，并先後到北京、河北、雲南(nán)、江蘇等地調研。2017年(nián)6月，最高人(rén)民(mín)法院書(shū)面征求全國(guó)人(rén)大(dà)常委會法工(gōng)委、原國(guó)務院法制辦、住建部、國(guó)家發改委等單位意見(jiàn)，并通過住建部、中國(guó)建築業協會向有關專業人(rén)士征求意見(jiàn)，共收到反饋意見(jiàn)1000餘條。對有關單位和社會各界提出的意見(jiàn)建議(yì)，最高人(rén)民(mín)法院認真研究、積極采納，在征求意見(jiàn)稿的基礎上對《解釋》條文作(zuò)了修改完善。

　　在起草《解釋》的過程中，最高人(rén)民(mín)法院堅持了以下原則：一是尊重立法精神與堅持問(wèn)題導向相(xiàng)統一。《解釋》在現有法律規定的基礎上，對建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)審判實踐中的突出問(wèn)題作(zuò)了規定。二是重視弱者權利保護與注重各方利益平衡相(xiàng)統一。《解釋》加強對農民(mín)工(gōng)等弱勢群體(tǐ)的保護，同時堅持對各類民(mín)事(shì)主體(tǐ)予以平等保護，做好各方當事(shì)人(rén)之間的利益平衡。三是着力解決當前問(wèn)題與着眼行業長遠(yuǎn)發展相(xiàng)統一。《解釋》在着重解決“黑(hēi)白(bái)合同”、實際施工(gōng)人(rén)權利保護等當前司法實踐中的突出問(wèn)題的同時，着力加強對建築企業建設工(gōng)程價款債權、建設工(gōng)程價款優先受償權的保護，促進建築業健康發展。四是專業性與通俗性相(xiàng)統一。《解釋》注重提高解釋條文的針對性，強化專業用語規範性，同時又注重提高文字表述的通俗性，使整個《解釋》通俗易懂(dǒng)好用。
 

　　記者：《解釋》對保障建設工(gōng)程質量方面有什麽舉措?

　　答：建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛的特殊性在于，建設工(gōng)程的最終所有人(rén)或者使用人(rén)往往不是發包人(rén)、承包人(rén)等建設工(gōng)程施工(gōng)合同的當事(shì)人(rén)，而是購(gòu)房(fáng)人(rén)或者其他(tā)不特定的社會主體(tǐ)。建設工(gōng)程具有顯著的公共性。這使得(de)建設工(gōng)程施工(gōng)合同涉及到公共利益和第三人(rén)利益保護問(wèn)題。司法對公共利益和第三人(rén)利益的保護，主要通過保障建設工(gōng)程質量安全來(lái)實現。

　　在制定《解釋》過程中，考慮了多重價值取向，包括保障建設工(gōng)程質量、保護農民(mín)工(gōng)等弱勢群體(tǐ)利益、維護建築市場秩序、促進建築業健康發展、平衡各方當事(shì)人(rén)利益等。其中，保障建設工(gōng)程質量、保護人(rén)民(mín)群衆人(rén)身(shēn)和财産安全始終位居第一。這是最高人(rén)民(mín)法院制定建設工(gōng)程司法解釋和司法政策、指導下級法院審理(lǐ)建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)的首要價值選擇。因此，保障建設工(gōng)程質量這一精神貫穿于整個《解釋》的始終。例如(rú)，《解釋》堅決維護招标投标市場秩序，明确規定建設工(gōng)程質量是建設工(gōng)程施工(gōng)合同的實質性内容，不允許招标人(rén)和中标人(rén)任意變更中标合同的相(xiàng)關約定;規定建設工(gōng)程質量合格是承包人(rén)行使優先受償權的先決條件(jiàn);規定在借用資質簽訂建設工(gōng)程施工(gōng)合同的情況下，出借方與借用方對建設工(gōng)程質量不合格等因出借資質造成的損失承擔連帶賠償責任，等等。我相(xiàng)信，《解釋》的發布和施行，對于保障建設工(gōng)程質量、保護廣大(dà)人(rén)民(mín)群衆的人(rén)身(shēn)和财産安全将發揮重要作(zuò)用!
 

　　記者：《解釋》在保護農民(mín)工(gōng)合法權益方面有什麽舉措?

　　答：建築業是勞動密集型行業，是吸納農村剩餘勞動力最多的行業之一。據統計(jì)，2017年(nián)，全國(guó)農民(mín)工(gōng)的總量爲2.8652億人(rén)。其中，建築業吸納的農民(mín)工(gōng)占全部農民(mín)工(gōng)的比例爲18.9%，位居前列。但(dàn)是建築市場“兩個不規範”和社會信用機(jī)制缺失，導緻農民(mín)工(gōng)權益保護問(wèn)題較爲突出，農民(mín)工(gōng)“討(tǎo)薪難”問(wèn)題尚未得(de)到根本解決。建築市場中存在的第一個不規範體(tǐ)現爲，實踐中存在轉包工(gōng)程、違法分(fēn)包工(gōng)程、借用資質承包工(gōng)程等違法現象。這導緻建設工(gōng)程施工(gōng)合同關系中出現多個施工(gōng)主體(tǐ)，産生(shēng)多份施工(gōng)合同，法律關系複雜。有的情況下，實際幹活的人(rén)拿不到工(gōng)程價款，拿到工(gōng)程價款的人(rén)并不實際幹活。建築市場中存在的第二個不規範體(tǐ)現爲，實際施工(gōng)人(rén)内部管理(lǐ)不規範，部分(fēn)建築工(gōng)人(rén)尤其是大(dà)量農民(mín)工(gōng)與實際施工(gōng)人(rén)之間沒有簽訂勞動合同，沒有固定的勞動關系。農民(mín)工(gōng)辛苦打工(gōng)卻拿不到工(gōng)錢的問(wèn)題仍然存在。社會信用機(jī)制缺失進一步加劇(jù)了這一問(wèn)題。農民(mín)工(gōng)工(gōng)資權益不僅依賴于施工(gōng)人(rén)的誠實守信，之前任何一個環節出現問(wèn)題，農民(mín)工(gōng)的工(gōng)資權益都(dōu)會受到損害。

　　《解釋》在特定情況下突破合同相(xiàng)對性原則，目的就(jiù)是要打通保護農民(mín)工(gōng)等建築工(gōng)人(rén)權益的通道，對處于弱勢地位的廣大(dà)農民(mín)工(gōng)的權益提供強有力的司法保護，實現實質意義上的社會公平。《解釋》對農民(mín)工(gōng)的權益保護體(tǐ)現在多個方面，主要包括，規定發包人(rén)與承包人(rén)約定放(fàng)棄或者限制建設工(gōng)程價款優先受償權，不得(de)損害建築工(gōng)人(rén)利益;繼續加強對實際施工(gōng)人(rén)權益保護，規定發包人(rén)在欠付建設工(gōng)程價款範圍内對實際施工(gōng)人(rén)承擔責任，實際施工(gōng)人(rén)有權向發包人(rén)提起代位權訴訟等。
 

　　記者：《解釋》的施行對我國(guó)建築業發展和保護建築領域的民(mín)營企業有何重要意義?

　　答：建築業是我國(guó)的支柱産業，也是我國(guó)民(mín)營經濟較爲集中的行業。據統計(jì)，2017年(nián)，我國(guó)的建築企業中，私營企業49645個，占全部企業的比重達56.4%;股份制企業32894個，占全部企業的比重達37.3%，其中大(dà)部分(fēn)企業有私營經濟持股;國(guó)有企業2187個，占全部企業的比重爲2.5%;外商投資企業爲218個，占全部企業的比重爲0.2%。建築業吸納了大(dà)量勞動力。據統計(jì)，2017年(nián)在私營建築企業和股份制建築企業中的從(cóng)業人(rén)員(yuán)就(jiù)達到了5168萬人(rén)，占全部建築企業比重爲93.4%。《解釋》促進建築業健康發展，保護廣大(dà)民(mín)營建築企業的權益主要體(tǐ)現在以下幾方面。

　　實踐中，有的發包人(rén)拖延支付建設工(gōng)程價款，承包人(rén)起訴請(qǐng)求發包人(rén)支付建設工(gōng)程價款後，發包人(rén)又以質量不符合約定等爲由，企圖繼續拖欠工(gōng)程價款。《解釋》第7條規定，在此情況下，發包人(rén)就(jiù)承包人(rén)支付違約金或者賠償修理(lǐ)、返工(gōng)、改建的合理(lǐ)費用等損失提出反訴的，人(rén)民(mín)法院可(kě)以合并審理(lǐ)。換言之，發包人(rén)僅提出抗辯、未提出反訴的，人(rén)民(mín)法院不應支持，應告知其提出反訴或者另訴解決，以保障承包人(rén)及時獲得(de)建設工(gōng)程價款。

　　建設工(gōng)程價款優先受償權對保護建築施工(gōng)企業意義重大(dà)。司法實踐中，對承包人(rén)的利潤是否可(kě)優先受償的問(wèn)題存在争議(yì)。考慮到建築行業是薄利行業，爲了建築行業的長遠(yuǎn)發展，保護建築企業的利益，《解釋》第21條規定将承包人(rén)的利潤納入了優先受償的範圍。

　　建築市場上，很多民(mín)營建築企業由于資質管理(lǐ)等原因不能直接承包工(gōng)程，但(dàn)又是實際進行建設工(gōng)程施工(gōng)的人(rén)。他(tā)們的權利缺乏合同保障。《解釋》在《建設工(gōng)程司法解釋(一)》的基礎上進一步完善了實際施工(gōng)人(rén)權益保護的規定，要求人(rén)民(mín)法院在查明發包人(rén)欠付轉包人(rén)或者違法分(fēn)包人(rén)建設工(gōng)程價款的數額的基礎上，判決發包人(rén)在欠付建設工(gōng)程價款範圍内對實際施工(gōng)人(rén)承擔責任，克服了司法實踐中有的涉及發包人(rén)向實際施工(gōng)人(rén)承擔責任的判決無法執行的問(wèn)題。

　　此外，《解釋》還(hái)對承包人(rén)工(gōng)程質量保證金返還(hái)請(qǐng)求權、實際施工(gōng)人(rén)對發包人(rén)的代位訴訟權等問(wèn)題作(zuò)了規定，積極爲建築業長遠(yuǎn)發展營造良好的司法環境，爲民(mín)營建築企業權益提供全方位的司法保護。
 

　　記者：《解釋》對維護建築市場秩序作(zuò)了哪些規定?

　　答：建設工(gōng)程領域關于招标投标等方面的規定較爲嚴格。爲規避這些規定，建築市場上存在圍标串标、明招暗定、“黑(hēi)白(bái)合同”等違法違規行爲，擾亂建築市場秩序，也會影(yǐng)響建設工(gōng)程質量。《解釋》堅決維護建設工(gōng)程招标投标市場秩序。《解釋》第1條就(jiù)規定，招标人(rén)和中标人(rén)另行簽訂的建設工(gōng)程施工(gōng)合同約定的工(gōng)程範圍、建設工(gōng)期、工(gōng)程質量、工(gōng)程價款等實質性内容，與中标合同不一緻，應當按照(zhào)中标合同确定當事(shì)人(rén)的權利義務。招标人(rén)和中标人(rén)在中标合同之外就(jiù)明顯高于市場價格購(gòu)買承建房(fáng)産、無償建設住房(fáng)配套設施等方式變相(xiàng)降低工(gōng)程價款的行爲，屬于背離(lí)中标合同實質性内容訂立合同的行爲，該行爲無效。第9條規定，發包人(rén)将依法不屬于必須招标的建設工(gōng)程進行招标後，又與承包人(rén)另行訂立背離(lí)中标合同實質性内容的建設工(gōng)程施工(gōng)合同的，仍應以中标合同作(zuò)爲結算建設工(gōng)程價款的依據，除非客觀情況發生(shēng)了在招标投标時難以預見(jiàn)的變化。最重要的是，第10條确定了一項基本原則，即當事(shì)人(rén)簽訂的建設工(gōng)程施工(gōng)合同的實質性内容隻要與招标文件(jiàn)、投标文件(jiàn)、中标通知書(shū)的記載不一緻，就(jiù)應當以招标文件(jiàn)、投标文件(jiàn)、中标通知書(shū)作(zuò)爲結算建設工(gōng)程價款的依據，以徹底杜絕“黑(hēi)白(bái)合同”、明招暗定現象。
 

　　記者：《解釋》對保護市場誠信有什麽針對性的舉措?

　　答：當前我國(guó)社會誠信建設取得(de)了較大(dà)的成績，但(dàn)仍存在不足。在建設工(gōng)程施工(gōng)合同糾紛案件(jiàn)中，有的當事(shì)人(rén)惡意不辦理(lǐ)相(xiàng)關審批手續或者登記手續，導緻合同不能繼續履行，或者以此爲由向人(rén)民(mín)法院起訴請(qǐng)求确認合同無效，企圖通過不誠信行爲謀取不正當利益。人(rén)民(mín)法院始終重視在建築市場弘揚誠實守信的良好風(fēng)氣。《解釋》第2條第1款規定，發包人(rén)未取得(de)建設工(gōng)程規劃許可(kě)證等規劃審批手續的，其與承包人(rén)簽訂的建設工(gōng)程施工(gōng)合同無效，但(dàn)發包人(rén)在起訴前取得(de)建設工(gōng)程規劃許可(kě)證等規劃審批手續的除外。同時，該條第2款又規定，發包人(rén)能夠辦理(lǐ)審批手續而未辦理(lǐ)，并以未辦理(lǐ)審批手續爲由請(qǐng)求确認建設工(gōng)程施工(gōng)合同無效的，人(rén)民(mín)法院不予支持。最高人(rén)民(mín)法院希望通過這條解釋逐步樹(shù)立一項裁判規則，即任何人(rén)不能從(cóng)其不誠信的行爲中獲利。人(rén)民(mín)法院将始終高舉誠實信用這面旗幟，保護善意當事(shì)人(rén)的合法權益，絕不允許當事(shì)人(rén)從(cóng)不誠信行爲中謀取不當利益!